石林彝族自治县城乡建设用地增减挂钩的探讨_og网赌信誉网站_访谈记录

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          石林彝族自治县城乡建设用地增减挂钩的探讨
          发布时间:2016-10-11 00:00
          信息来源:

          石林彝族自治县城乡建设用地增减挂钩的探讨

          张普 1  周豹 2

          1.石林彝族自治县og网赌信誉网站资源局,云南昆明,6522002.昆明云金地科技有限公司,云南昆明,650093;)

          摘要:城乡建设用地增减挂钩作为统筹城乡发展的有效手段,为扶贫攻坚、新农村建设提供了抓手,为土地利用保护和发展提供了新的思路。本文通过对石林县城乡建设用地增减挂钩项目助推精准扶贫和新农村建设、借力石林县基础信息平台等做法进行阐述,对项目建设资金保障力度不够、项目建设推进缓慢、相关规划不协调、项目实施可行性评价体系和监管制度需进一步完善等问题进行分析,并提出了PPP融资模式、建立增减挂钩信息化平台、纳入“多规合一”统筹安排、建立适合当地特色的增减挂钩实施评估考核系统等对策建议,为城乡建设用地增减挂钩工作的顺利推行提供参考。

          关键词石林县;城乡建设用地;增减挂钩;精准扶贫

          中图分类号:TP751文献标识码:A

          0引言

          石林彝族自治县(以下简称石林县)位于云南省东部、昆明市的东南部,距昆明96千米,属昆明市所辖的远郊县,地处云南省高原之滇东喀斯特南部,大部分为滇东高原的核心地区,地面起伏和缓,切割轻微。2014年年末,常住人口25.8万人,实现地区生产总值64.78亿元。全县行政区面积为16.8公顷,其中农用地14.40万公顷,占土地总面积的85.79%;建设用地0.78万公顷(其中农村居民点用地0.34万公顷),占土地总面积的6.28%;其他土地1.62万公顷,占土地总面积的9.63%。从人均农村居民点面积来看,全县平均为158.95平方米,实施城乡建设用地增减挂钩潜力较大。

          随着经济社会的快速发展,石林县城镇化、工业化进程不断加快,交通、能源、水利、城镇基础设施等用地需求量不断增加,建设用地需求量与用地指标的矛盾日益突出,然而经调查全县范围内存在大量的空心村、废弃搬迁村、废弃工矿和废弃砖瓦窑用地,由于政策和历史的局限性,这些废弃、闲置的农村建设用地一直未能充分利用,造成土地资源和建设用地指标的浪费[1~3]。石林县精准脱贫攻坚步伐加快、新农村建设推进以后,开展空心村、工矿砖瓦窑废弃场地整治,充分发挥增减挂钩政策对异地扶贫搬迁和脱贫攻坚工作的支持作用,将城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩,既是落实党中央、国务院实行最严格的耕地保护制度、促进节约集约用地的重大举措,也是缓解新增建设用地指标紧张、破解扶贫搬迁移民的“双重占地”问题的有效途径之一[4-5]。石林县2010年首个城乡建设用地增减挂钩试点项目启动,共有3个乡镇3个村列入增减挂钩试点项目区,20156月,项目顺利通过云南省og网赌信誉网站资源厅专家组检查验收,并批复同意归还城乡建设用地增减挂钩指标2.0318公顷,取得了阶段性成果。目前,石林县上报批复实施的增减挂钩项目区共3个,涉及4个乡镇13个村,拆旧总面积104.0276公顷,复垦耕地总面积49.6888公顷,顺利实施可周转建设用地指标49.6888公顷。现以石林县正在实施开展的增减挂钩项目区为例,通过实际工作中的主要做法及存在问题,做一些具体的探讨。

          1主要做法

          为确石林县城乡建设用地增减挂钩试点项目顺利实施,保证土地的可持续利用,发挥土地效益,盘活低效建设用地,置换建设用地指标,促进节约集约利用土地,各级主管部门成立专门领导管理机构,积极开展土地“增减挂钩”试点工作,严格执行监督管理制度,检查项目施工组织,落实整治后的农用地后期管护工作。

          1.1运用政府主导、公众参与的运行模式

          政府主导、公众参与是石林县增减挂钩的运行模式,即主要由政府对挂钩政策进行组织和管理,成立了项目领导小组,由人民政府副县长任组长,石林县og网赌信誉网站资源局局长任副组长,发改局、监察局、审计局、财政局、住建局、环保局、农业局、水务局、og网赌信誉网站局等主要领导任小组成员,县政府负责项目的选址立项、编排规划方案、监督工程执行情况、筹措资金、承担运行风险等,为避免政府主导下的实施模式可能片面追求增加城镇建设用地指标、违背农民意愿强拆强建、侵犯农民权益等问题,在项目可行性研究阶段,充分分析石林县的民俗、风土情况,将农民和集体经济组织的意见纳入相关适宜性评价指标体系,并针对分析研究中的一些问题及时进行了沟通协调;为争取领导和广大群众的理解和支持,工作开展过程中还充分尊重农户意愿,保障了农户的知情权和参与权,县og网赌信誉网站局加强了增减挂钩现实意义的宣传,对土地整理复垦规划、拆旧建新规划、建房资金补助和复垦土地再分配等及时组织公开听证或征询所涉及村委会及被征地农户的意见,认真履行民主程序,保证项目的顺利实施,最大限度的保护农村集体经济组织及其成员的合法权益。并对不一致的意见专门与相关部门、当事人进行过交流和解释,以确保石林县增减挂钩项目的顺利实施,盘活存量建设用地,促进土地节约集约利用。

          1.2针对项目区给出具体合理的实施安置和补偿方式

          石林县首个城乡建设用地增减挂钩试点项目工作拆旧区涉及废弃石林宾馆及五棵树村整体搬迁后废弃用地,五棵树村整体搬迁安置办法及相关手续由石林县人民政府办理完善,下达《石林彝族自治县人民政府印发石林彝族自治县五棵树整体搬迁补偿安置办法的通知》及相关文件。新建地块总面积为2.0318公顷,其中,农用地2.0318公顷,农用地中耕地2.0011公顷,涉及石林县鹿阜镇。项目实施前,县政府要求og网赌信誉网站部门对建新项目拟占用耕地及其他类型农用地进行面积测量,并登记入册,待项目实施完成后,按照《中华人民共和og网赌信誉网站地管理法》、《云南省征地统一年产值标准和区片综合地价补偿标准》(试行)的相关规定,进行补偿。

          1.3制定项目区实施后土地权属调整措施

          石林县首个城乡建设用地增减挂钩试点项目折旧区包括两个片区,其中1片区为石林宾馆、石林镇石林风景区农工商集团总公司(五棵树村)石林世界自然遗产地搬迁整治。Ⅰ片区土地利用现状包括农村宅基地、风景名胜设施用地、街巷用地、采矿用地、其他商服用地和空闲用地等。地块土地权属为石林县国有土地(石林宾馆)1.13公顷、石林镇石林风景区农工商集团总公司(五棵树村集体)土地29.49公顷,总面积30.62公顷,项目实施后权属不变。Ⅱ片区土地利用现状为采矿用地废弃地,土地权属为长湖镇雨胜村民委员会集体所有,总面积7.00公顷,项目实施后权属不变。建新区现状权属为石林县鹿阜镇小乐台旧村民委员会集体所有,经前期听证,所涉及的村委会同意实施城乡建设用地增减挂钩项目。项目实施后不再办理农用地转用审批手续,按建设用地报批。

          1.4加强拆旧区复垦后续管理

          拆旧区复垦项目竣工完成后,耕地面积将全部划入基本农田备选库,依法实行严格的用途管制制度,确保拆旧区所复垦的耕地和基础设施得到切实有效的保护。复垦后鼓励加大对土地利用的投入,科学种田,集约利用,不断提高耕地质量和经济效益,积极引导农民做好田间管理和基础设施的管护,明确责任,督促检查,增强环境保护意识,逐步向生态农业的标准迈进。

          1.5增减挂钩项目助推精准扶贫和新农村建设

          近年来,石林立足县情实际,完善政策措施,动员各方力量,县内贫困人口持续减少,贫困村落后面貌有了总体改善,但贫困村自然资源条件、生产发展水平、社会发展程度差异较大;基础设施仍然较为薄弱,抵御自然灾害和市场风险的能力不强;扶贫资金有限,投入与需求之间的矛盾突出等问题仍然存在,使得石林扶贫工作任务依然艰巨而繁重。在近期开展的增减挂钩项目区中县政府优先考虑贫困村庄特别是实施易地扶贫搬迁的村庄,积极支持具备条件的贫困地区通过开展增减挂钩推动扶贫开发和易地扶贫搬迁工作。鉴于增减挂钩项目使居民点发展趋势由“大分散小集中”转变为“大集中小分散”,这一方式恰恰符合当前新农村建设的目标和要求,为推进新农村建设提供了支持和参考。

          1.6借力石林县基础信息平台做好增减挂钩项目技术保障

          石林县基础信息平台是将海量的、异构的、多源的多部门数据共享于一个平台上的大系统,其包括移动GIS客户端,系统满足大数据时代政府管理人员对各类信息实时获取的需求,推进了增减挂钩项目的实施,进而增强og网赌信誉网站资源调控及其监管能力,提高管理效率和服务水平,初步实现增减挂钩项目由“拍脑袋”决策的方式到以“数据决策”为支撑的转型。

          2存在问题

          2.1项目建设资金保障力度不够

          石林县目前所进行的挂钩工作以政府为主导,资金的投入基本源于当地政府财政收入,来源较为单一。虽然理论上经过增减挂钩之后能通过级差地租获得可观的收益,但项目实际执行时新置换出来的建设用地受经济下行影响,出让的收益与预期的水平存在一定差距,复垦的土地全部为农用地,其效益着重体现在生态效益和社会效益,同时受石林卡斯特地貌影响其项目实施预算费用与实际支出同样存在偏差,项目建设的资金保障显得稍有不足。例如,石林县首个试点项目建设规模37.62公顷,概算总投资约为910.39万元,亩均投资1.61万元,复垦后的土地全部规划为农用地,复垦后的土地规划为水浇地2.75公顷,有林地32.83公顷,农村道路1.68公顷,沟渠0.02公顷,田坎0.33公顷。新增农用地面积37.62公顷,新增耕地面积2.75公顷,新增耕地率7.31%。由于复垦的土地利用方向为水浇地、林地,用于林地的土地复垦不直接产生经济效益,土地复垦的效益着重体现在其生态效益及社会效益方面。经济效益主要在规划后的2.75公顷水浇地中体现。项目区适宜种植的粮食作物有:玉米、洋芋、小麦、荞等,经济作物以烤烟为主。现以项目区最适宜种植的2种农作物(玉米、烤烟)为例,分析规划区通过土地复垦产生的经济效益,玉米平均亩产350千克,烤烟平均亩产185千克,按64进行种植。以石林县20106月份价格检测统计预算,玉米按每千克收购价2.0元,烤烟按每千克15元计算,除去必要投入(玉米当地成本为150/亩,烤烟450/亩)。每亩年收入1260元,2.75公顷水浇地年收入51975元,复垦后的经济效益一般,与投资额有一定差距。

          2.2项目建设推进缓慢

          石林县首个增减挂钩试点项目2010年启动,2015年通过验收,历时五年,整个编制实施过程包括前期工作准备、资料收集、实地踏勘、与相关土地利用总体规划的衔接、设计方案、实施、验收等。拆旧区推进缓慢项目拆旧涉及2个片区,涉及拆迁户多且分布零散,加之彝族特殊的风土人情和一家一户的经营模式,对现居住地的依恋及就近居住便于农田的生产和管理;受资金短缺影响,对拆旧房屋实际的拆旧补助标准与农民理想值存在差距,致使拆旧搬迁的积极性不高。石林县增减挂钩项目开展实施统筹考虑了og网赌信誉网站、发改、规划、建设、农业、水利等部门的相关规划,规划不协调,“摸着石头过河”也是项目建设推进缓慢的重要原因。

          石林县属典型的喀斯特地貌,发育完好,拥有独具特色的地貌景观,是世界地质公园、国家5A级风景区、“天下第一奇观”,很多规划拟实施项目的附近农民的主要收入都来源于景点旅游辐射,实施起来要统筹考虑解决农村劳动力的就业问题,科学合理的开发模式在探索中前行。

          2.3相关规划不协调

          城乡建设用地增减挂钩要依据土地利用总体规划、城市、村镇、生态等规划,按照优化用地结构和布局的要求引导,在保证新农村建设和城镇化发展统筹考虑,实现城镇建设用地增加和农村建设用地和废弃工矿用地减少相平衡,耕地占用与复垦相平衡,城乡建设用地空间布局优化,其实施不但要综合考虑田、水、路、林的整治,还要充分考虑当地农民就业、产业发展、新农村建设、扶贫攻坚的协调和整体推进,是一个系统性工程且区域差异明显,同时各规划不协调的问题明显,可借鉴成功案例有限。土地利用总体规划在规划建新拆旧区时,也未能充分征求所有拟实施项目区群众意见,未能充分考虑拆迁成本。村镇规划不到位、滞后,交通、电力等其他专项规划对增减挂钩项目实施也存在不协调情况。

          2.4项目实施可行性评价体系和监管制度需进一步完善

          石林县增减挂钩项目在前期准备的相关资料收集与整理基础上,依据相关规划,建立了拆旧区的土地进行复垦可行性分析评价体系,对建新区规划条件、筹资渠道也进行了分析,对项目的实际可操作性进行了充分论证,并建设性的在评价体系中引入公众意见,但对项目实施的生态效益、耕地占补平衡、农户利用耕地三个方面定量分析不够充分合理,未能结合山区特色和资源优势制定出相对应的评价体系和监管制度。

          3对策及建议

          3.1多渠道筹措资金

          资金落实到位与否是实施城乡建设用地增减挂钩项目必须解决的瓶颈,资金断层或后续供应不足就会影响到项目的持续进行。目前,石林县增减挂钩项目资金仅依靠政府的投入,引入市场化运作方式、拓宽增减挂钩资金筹措渠道相当迫切,建议通过建立城乡建设用地增减挂钩工作投融资公司,实现其融资功能,制定相关专项资金管理办法,探索建立多元化、多渠道的专项挂钩资金、银行借贷资金和涉农资金捆绑使用相结合的投入机制[6],运用鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作参与项目的建设PPP模式,广泛吸纳社会资金投入工程实施;提供政策,提高农民参与积极性,发动农民联合集资搞房屋自建,解决项目建设资金困难。

          3.2制定科学的项目管理制度

          制定科学管理制度,推动挂钩有序进行。增减挂钩能有效解决土地保护和利用,改善农村面貌,有利于产业的合理布局,是扶贫攻坚、新农村建设的推进器。但这一措施如果缺乏科学的管理就会导致项目在实施时遇到问题,实施方可能出现畏难情绪,影响项目的推进速度,致使其与原先的规划发生偏离。因此,在增减挂钩实施过程中,制定合理的项目管理体系,从项目的制定、规划到项目的具体实施,每一环节都要通过验证,同时充分利用大数据、物联网、移动GIS、移动互联等技术建立增减挂钩信息化平台加强对项目区的动态监管,并由“拍脑袋”决策的方式到以“数据决策”为支撑的转型,政府及时跟踪服务,确保项目进程的有序推进。在项目验收阶段,应简化验收程序,项目竣工验收阶段的县og网赌信誉网站资源管理部门自查、市og网赌信誉网站资源管理部门组织终验、下发验收意见、报省厅和增减挂钩在线备案系统备案等程序应在时间保障前提下流程化、模块化。

          3.3增减挂钩工作纳入“多规合一”统筹安排

          结合石林县城乡建设用地增减挂钩试点项目情况,可看出其是一项综合性工作,关系到社会、经济、文化等领域。因此,必须科学规划、统筹安排、整体推进。落实“多规合一”全域规划,强化资源环境和建设用地的“底线思维”,科学预测用地、供水、电力、交通等保障要素,充分考虑红线避让、环境容量等约束因素,将增减挂钩工作和城乡统筹发展纳入土地利用总体规划、“多规合一”统筹安排,让规划更好的引领增减挂钩项目建设,能有效解决城乡建设用地增减挂钩与相关规划不协调问题。要建立“政府主导、og网赌信誉网站搭台、部门联动、统筹规划、聚合资金、整体推进”的工作机制,抓住多规合一这一工作开展的时机,利用新一轮土地利用总体规划修编,在完善城市规划、产业布局规划、交通规划、村镇规划基础上,开展增减挂钩专项规划,统筹衔接扶贫攻坚、新农村建设、居民点归并、农田综合整治和产业布局优化调整[8]。要整体考虑生态环境保护、农民就业和社会保障等问题,以增减挂钩为抓手,综合推进各方面工作,实现土地利用节约集约、耕地资源有效保护、农民生活切实提高、城乡建设协调共荣。

          3.4建立适合当地特色的增减挂钩实施评估考核系统

          石林县增减挂钩项目实施前期在可行性分析阶段尽量避免一味地寻求上级追加年度新增建设用地计划指标,结合当地资源优劣势,注重生态效益,但实施过程中由于经济效益不佳,资金保障等受影响,影响项目的实施进度。同时,近期《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出“利用增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁”;《云南省人民政府关于打赢脱贫攻坚战的实施意见》中,提出“坚持建新房拆旧房,做好拆旧区的复耕还林还草工作”,对挂钩工作情况需统一调度实施并制定出适合扶贫攻坚、新农村建设的评估考核系统。一是要把挂钩项目作为扶贫移民搬迁等脱贫攻坚项目的抓手,加大扶持力度,落实承诺的奖励措施,广造声势。二是未雨绸缪,针对挂钩指标交易政策执行后可能出现的拆旧复垦补充耕地质量与使用挂钩交易指标所占用的耕地质量不对等、复垦耕地后期管理不到位等问题,应提前研究有关防控对策;三是严格执行挂钩工作年度考核,召开专题会议对正在开展的增减挂钩项目进行重点部署和安排,依据相关政策、结合当地特色建立对挂钩工作情况进行评估考核系统;建立落实增减挂钩工作责任制,县政府与镇办政府签订目标责任书,明确班子成员具抓,将任务分解到村、责任落实到人头。四是建立奖惩制度,要求实施增减挂钩主体单位缴纳一定数额的保证金,按挂钩工作完成情况实行奖罚,充分调动项目实施主体的积极性[7]

          5结论

          石林县首个城乡建设用地增减挂钩实施打破一些禁锢,山区农村需要增减挂钩这样的平台是发挥的作用是明显的,通过项目实施的财产性收益增加了农民收入、改善了当地生态环境、缓解了当地人地矛盾,提高了地区经济效益、生态效益和社会效益。但是在实施过程中资金筹措模式、管理制度、规划衔接、实施评估考核系统等还需进一步完善,因此,在未来的建设中,建议合理建立多元投资机制,制定科学合理监管制度,增减挂钩工作纳入“多规合一”统筹安排,建立适合当地特色的增减挂钩实施评估考核系统。

          参考文献

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          [2]郭晓鸣.中国农村土地制度改革:需求、困境与发展态势[J.中国农村经济,2011(4)4-9.

          [3]王振波,方创琳,王婧.城乡建设用地增减挂钩政策观察与思考[J].中国人口.资源与环境,201201:96102

          [4]李旺君,吕昌河.我国城乡建设用地增减挂钩透视.中国农业资源与区划,201334(03):1621.

          [5]许传刚,谷金丽.城乡建设用地增减挂钩政策的思考[J].og网赌信誉网站资源,2014(1):50-51.

          [6]李明秋,田月,牛海鹏.人地挂钩与增减挂钩的异同分析及其实施要点[J].农业现代化研究,2015,36(1):105-110.

          [7]乔伟峰,张小林,王亚华,等,江苏省城乡建设用地增减挂钩政策创新研究[J.农机化研究,2010(3)239-242.

          [8]吕贤旺.基于乡镇视角下城乡建设用地增减挂钩政策的思考[J].天津农业科学,20152111):101-104.

           

           

          作者简介:张普(19XX-),男,彝族,云南石林县人,石林县og网赌信誉网站资源局总规划师。主要研究方向为og网赌信誉网站资源规划等,邮箱xxx8@163.com;电话:

           

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